Незаконната заповед за маските и как демокрацията си отива по демократичен път: проф.д.ю.н.Даниел Вълчев

Задължението за носене на предпазни маски е въведено със Заповед № РД-01-197/11.04.2020 г. на министъра на здравеопазването (МЗ) за допълнение на друга заповед (№ РД-01-124/13.03.2020 г.), самата тя изменяна и допълвана многократно. Оставям настрана огромния брой заповеди на министъра, издадени по повод на извънредното положение (общият им брой надхвърли сто на 18 април), които взаимно се изменят, допълват и отменят. Въпросът, който искам да поставя, е дали тази заповед има характеристиките на общ административен акт (ОАА), или по своята правна природа е нормативен административен акт (НАА), който погрешно е „облечен“ във формата на заповед. Обстоятелството, че актът се нарича „заповед” и като едно от основанията за издаването й е посочена разпоредбата на чл. 73 от АПК (което означава, че заповедта определя себе си като ОАА, издаден в неотложен случай) не ме убеждават достатъчно.

Нека да припомня, че според разпоредбата на чл. 65 от АПК общи са административните актове с еднократно правно действие, с които се създават права или задължения или непосредствено се засягат права, свободи или законни интереси на неопределен брой лица, както и отказите да се издадат такива актове. Разпоредбата пък на чл. 75, ал. 1 АПК очертава нормативните административни актове като подзаконови административни актове, които съдържат административноправни норми, отнасят се за неопределен и неограничен брой адресати и имат многократно правно действие.

При добросъвестно тълкуване на двете разпоредби може да се видят разликите между ОАА и НАА. ОАА има еднократно правно действие, засягащо неопределен брой лица, докато НАА има многократно правно действие и се отнася до неопределен и неограничен брой лица (адресати). За да направим разграничението между ОАА и НАА още по-релефно, нека да вземем пример с два акта, издадени от един и същи административен орган. С Наредба № 3/17.05.2004 г. министърът на образованието и науката (МОН) определя условията и реда за организиране и провеждане на държавните зрелостни изпити (НАА). А със Заповед РД-09-1710/2018 г. МОН определя датите за провеждане на държавните зрелостни изпити (ДЗИ) и графика на дейностите за организацията, провеждането и оценяването на ДЗИ през учебната 2018-2019 г. (ОАА). В първия случай актът изисква многократно съобразяване с правилото, докато във втория – еднократно (в съответствие с определените дати).

Наистина съществува известно колебание по въпроса кое правно действие е „еднократно“ и кое „многократно“. В теорията например е изказано мнение, че особеността на ОАА по отношение на останалите административни актове (АА) е в това, че той е „издаден по определен случай.“ Каквото и да означава това, препращането към неясен критерий, наличието на който е оставено на преценката на административния орган, издал акта, ми се струва нестабилна теоретична конструкция. Съдебната практика също не е безпротиворечива по този въпрос, което (според мен) произтича от невинаги достатъчно прецизния изказ. Правилната според мен теза е, че актове с еднократно правно действие са актовете, които изискват еднократно съобразяване с правилото от страна на адресатите (такива са и актовете, които еднократно променят правно положение, но това е друга хипотеза без отношение към нашия случай). С оглед на примера със заповедта на МОН, който дадохме, лицата, които следва да положат ДЗИ, ще се явят само веднъж на изпит по съответния предмет на съответните дати (и евентуално при неуспех ще направят това на датите на поправителна сесия). „Кратността“ на действието на един правен акт наистина би могла да се влияе от неговия срок на действие, но само косвено. Например в Решение № 3666/2009 г. по адм. д. № 13872/2008 г., 5-чл. с-в ВАС приема, че ПМС № 127/02.06.2007 г. за утвърждаване на таксите за кандидатстване и обучение в държавните висши училища за учебната 2007 г.-2008 г. е общ ненормативен административен акт, тъй като макар да е отправен към неограничен брой адресати, актът има еднократно правно действие – само в рамките на една учебна година. Посоченото ПМС наистина е ОАА, защото неговото действие се изчерпва с еднократното му изпълнение от страна на адресатите (внасяне на съответната такса, макар и най-често на два пъти – съответно за всеки семестър). По косвен начин съдът е казал същото: всеки адресат следва да съобрази поведението си по веднъж, защото актът действа само в рамките на една учебна година. Липсата на ясно артикулиране на въпроса за кратността на правното действие на АА води до посоченото по-горе колебание. Например в Решение № 6609/2017 г. по адм. д. № 5173/2016 г., VІ отд. на ВАС четем: